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【中国气象报2015年4月10日】作为生态文明建设的一项重要举措，国家公园的重要意义不言而喻。但是，作为一个资历尚浅的新鲜事物，国家公园从起步探索到建设发展的过程中一直经历着保护与发展的博弈，百般滋味，耐人寻味。 缘何要建国家公园？ 4月初的普达措国家公园，杜鹃花已“一声催得一枝开”。但是若想看到漫山遍野红似火的景象，恐怕还要等一段时日。 阳光温柔地照耀着大地，云南省迪庆藏族自治州旅游发展委员会副主任张培涛静静地站在碧塔海湖边，等待着一年旅游旺季的开始。每年5月至9月，来自国内外的游客络绎不绝地来到这里，感受着蓝天、白云、草甸、雪山、碧水以及浓郁的藏族文化带来的心灵触动。 2008年6月，国家林业局发出通知，同意将云南省列为国家公园建设试点省，“以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设工作”； 而真正星星之火燃起燎原之势则开启于2013年。 而值得寻味的事情是，一项由北京林业大学自然保护区学院院长雷光春及其团队开展的调查与研究中发现，某地的一座山，同样的生态系统竟然挂了7块牌子，森林公园、自然保护区、风景名胜区……这些名目让人眼花缭乱。到底，国家公园和这些已有的保护区或者公园的区别在哪里？为何还要下大力气建立国家公园体系呢？ 雷光春认为，国家公园绝不是以往自然保护区、风景名胜区和各类公园的概念在“新瓶装旧酒”，“从我国几十年的实践和现实国情来看, 国家公园可能是最好的模式之一，能够协调保护和发展的矛盾，提高自然保护的有效性，尤其是在更好地对生态系统的多样性与完整性的保护这一方面”。国际上，自然保护体系分为严格保护区和原野地、国家公园、自然历史遗迹或地貌保护区、物种/栖息地管理区、陆地/海洋景观保护区和自然资源可持续利用保护区等六种类型。 “国家公园强调的是公益性，不以盈利为目标，绝不是单一的旅游与开发”，雷光春强调，“除了生态保护外，国家公园还肩负着科学研究的任务，为物种进化与保护开展深入研究，仿生学甚至是生物制约等的发展奠定重要基础。”在他看来，国家公园根本体现的是一个国家生态完整性的重要价值，并能够从国家层面唤醒国民对于生态保护的意识，真正推动我国的生态文明建设。 虽历程不长，但是国家公园已初步发挥出作用。黑龙江宜春市汤旺河区旅游局局长马胜利告诉记者，当地森林植被覆盖率已由5年前的91%增长到现在的93%，林分质量得到较大提升，珍稀野生动植物种群得到扩大，濒临灭绝物种得以恢复，森林物种基因库更加丰富，“预计到2030年，这里的森林生态系统功能可恢复到上世纪七八十年代水平。”这种变化正是国家公园在中国生态文明建设的宏伟背景下最直观的价值体现。 中国语境下，如何动好这块奶酪？ 1872年，世界上第一个国家公园——美国黄石国家公园建立。此后，国家公园概念传向欧洲大陆，并得以蓬勃发展。相比国外国家公园100多年的发展历程，中国语境下的国家公园不但仍在跋涉中，还有更多属于自己特色的国情与实际。 中国风景名胜区协会副秘书长周雄曾表示，美国文明具有荒野文明的特性，其国家公园多在地广人稀区域；而中国是农耕文明，包括九寨沟、张家界、泰山等，几乎所有的风景名胜区内都有大量居民和大面积生活区。这是中国与世界上大多数国家公园的现实差别。 有人的地方，就必须面临一个很实际的问题，那就是生存。我国多数自然保护区或者国家公园所处的地区，都是经济不发达的地区。人靠什么吃饭？经济利益这块“奶酪”成为国家公园发展过程中的一个伴生物。“国外很多国家公园都不收门票，即使收也是象征性的，而我们国家公园的门票动辄就好几百，真是吃不消。”一位游客向记者抱怨道。 而对于建立国家公园的地区而言，鲜有国家与地方政府的财政支持，若想维持与运营，则必须依靠门票经济。马胜利告诉记者，汤旺河国家公园自批准建设以来，虽然省市和国家环保部、旅游局都给予了很大支持，但与国家公园建设的需要相比还远远不够。“为了全面加强森林生态保护，我们停止了森林采伐，主财源断绝，接续替代产业还都处于起步阶段，地方财政收入每年仅有1000多万元，根本没有能力进行大面积的保护。” 来自普达措国家公园的张培涛也感同身受。“作为一个教育水平偏低，经济落后的地区，却有着独特的自然资源和富饶的旅游资源，只有通过发展旅游业，让当地居民直接或间接地参与旅游服务接待、管理等工作，使其经济收入不断增加。”在他看来，普达措国家公园由于社会经济发展水平相对较低，经济落后，一方面资金技术短缺，另一方面经济增长在相当程度上还必须要依赖于自然资源的支撑。 同时，对于各地而言，多个部门针对同一生态区进行管理的现象仍然很普遍，被很多人戏称为“九龙治水”“各占山头”。 马胜利坦言，汤旺河国家公园建设试点5年来，“由于国家公园体制没有上升到国家层面，国家有关部门间意见还不够统一，我们自行设立的‘政府、企业、公园’三合一的管委会体制也有‘名不正言不顺’之嫌。”这种弊端带来的影响是，“无法处理好保护与开发、监管与经营等各种关系”。 2014年，在国家公园建设思路研讨会上，九寨沟管理局副局长王强就曾介绍了九寨沟国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和 保护与开发的砝码博弈 在生态文明建设与经济发展的天平上，两边如何各加砝码保持平衡，绝非易事。雷光春坦言，即使是国外发达国家，在国家公园的发展历史中，也曾面临过资源保护与旅游发展、中央政府与地方政府、国家公园用地与周边老百姓占地等矛盾。这说明，国家公园的发展不可能一蹴而就，需要给其一定的发展空间和时间。 此外，在部分专家看来，从目前各地国家公园试点建设看来，其主要功能之一的科研作用尚没有完全发挥出来，科研、教育、启智等公益性功能的开发还属于短板和弱项。而这种科研的功能实际上是非常重要的，事实证明，在国外国家公园的发展历史中它确实发挥了相当重要的作用，如黄石国家公园在野生动物如棕熊、狼、驼鹿等种群恢复上成效显著。 简单仿效国外国家公园模式，进行纯公益性的国家公园在当前中国的国情下并不现实；而盲目追求经济效益，将国家公园作为盈利的手段，又有违国家大力倡导的生态文明建设的战略目标，也不符合科学发展观。那么，在国家公园建设之路上，到底该如何在天平的两侧博弈呢？ 实际上，全国各地的试点地区已经在摸索与尝试。据马胜利介绍，汤旺河国家公园以建设特别保护区、休闲区和服务区为重点，突出森林生态特性，强化保护、旅游、致富“三大功能”。“由消极保护向积极保护、由视觉景观保护向生物多样性保护、由一方参与保护向多方参与保护、由点状保护向系统保护、由资源低端利用向高端利用，是我们提出的‘五个转变’目标，争取实现区域经济、社会和生态效益的统一。”2015年，汤旺河将尝试在生物多样性、物种基因、东北虎等珍稀濒危物种监测等基础性研究工作方面，与黑龙江省、伊春市林科院、林业设计院以及国家重点院校进行合作，试图在生态监测与研究上能跨出一步。 而普达措国家公园则在规划中将受保护面积和游憩面积按照99.81%和1.9%的比例进行划分。张培涛介绍说，当地还尽量采用新清洁能源，如充分利用当地太阳能资源给餐厅供电、供暖，减少化石类能源和生物质能源对环境的破坏。同时，以普达措国家公园为名片的旅游业也蓬勃发展起来。 雷光春指出，我国具备较好的生态完整性、能够建立国家公园的地方多数都属于经济欠发达地区，地方财政压力很重，“让贫穷的地方为全世界生态系统的完整性埋单并不公平”。他提出，中央和地方应该实行权力重新划分，明确各自职责。国家应该在政策和财政上给予支持，进行生态补偿；而地方政府则可以有效规划国家公园周边地区的生态旅游相关产业的发展，解决当地经济发展问题。 而北京交通大学旅游规划研究所所长余青则提出园路体系的建设。他认为，在未来的国家公园体系建设中，应重视风景道路的建设，这是国家公园实现平衡发展的一个纽带，有助于正确处理保护与利用的关系、公园中的访客体验和资源环境保护之间的关系。 显然，在这场生态保护与经济发展的PK大战中，国家公园的建设之路未必曙光渺茫，但是它需要摸索的东西确实很多。 何时会有全局性的规划与设计？ 拥有北半球中纬度地区一块唯一保存最为完好的原始森林，神农架被誉为北纬31度的“绿色奇迹”。2014年，神农架地区开始着手进行国家公园试点的申报工作。 在采访中，湖北省发展改革委农经处主任廖生华表示，神农架地区有地质资源重点保护区、森林资源重点保护区以及河流湿地重点保护区三块，隶属于不同的管理部门。和九寨沟情况类似，如何协调各个部门对于新政策的推广与执行，也曾是这里较为敏感与头疼的问题。正是看到了这种部门分割的利益争抢，我国正在由国家发展改革委牵头研究建立国家公园体制的思路，制定试点方案，试图解决这一问题。 但是，在更多的学者和专家看来，国家发展改革委也并不是牵头国家公园建设的最佳单位。对于建立一个新的、相对独立的中国国家公园管理局的呼吁逐渐变得强烈。显然，这一设想来源并参考于国际上许多国家建立的国家管理局的做法。 北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎在接受媒体采访时曾表示，这个部门不应以现在的任何部门为主导，而是集中各部委下具体管理九大类自然和文化遗产地的处或司，整合成一个全新的部门。 这一观点得到雷光春的赞同。“我们应该建立相对独立的管理体制，有效整合资源，打破地方与各部门的界限，尤其是解决各自为政，都想分一杯羹的现象”，雷光春补充道，“只有国家层面的管理部门才能够在政策的执行与机制的捋顺等方面更具优势。” 除了一个能够强化顶层设计，进行全局谋划的机构外，能够对中央、地方、各个部门及社会大众的权利与义务进行清晰明确、严格规范的法律也成为众望所盼。目前，已建立的国家公园的管理大多根据《风景名胜区条例》（2006年）、《自然保护区条例》（1994年）及相关部门规章、地方法规，仅从时间上来看，这些规章制度和国家公园的发展已经出现了明显的错位，尤其是在并不尽相同的功能上来看，其产生的效果就可能大打折扣。正如马胜利所说，从某种程度上来看，国家公园法规体系建立的进程远远低于国家公园试点建设的速度，也制约了国家公园建设试点的发展水平。 相比之下，国外国家公园法律较为成熟，对国家公园的地位、概念、建立目的、确立程序和管理等各种事宜皆有明确的体现，如1916年的《美国国家公园组织法》、1930年的《加拿大国家公园法》等。 |
