从开山伐木到立法保护——神农架国家公园体制试点的调查与思考

从开山伐木到立法保护

——神农架国家公园体制试点的调查与思考

　　神农架，因华夏始祖炎帝神农氏搭架采药而得名，因“野人之谜”而誉满全球。身临其境，呼吸其沁人心脾的清新空气，感受其人间仙境般胜地美景，冷静思考神农架几十年来走过的路，无论是共和国成立初期为国家经济发展而“开山伐木”，还是近些年为生态文明建设而“立法保护”，神农架始终与新中国国运相牵，为国家经济建设和生态环境保护书写着传奇历史和壮美诗篇。 

　　新中国生态文明建设历程的见证者。风光独特的原始森林，梦幻绮丽的云海奇观、柔美婉约的峡谷湿地、高大挺拔的冷杉、娇艳的杜鹃、灵动的金丝猴……神农架真可谓集秀美与恢宏于一身，融风情与底蕴为一体。然而，就是这世间不可多得的生态奇迹，却有着艰难而曲折的沧桑历史。

　　神农架的开发与保护，见证着新中国生态文明建设理论和实践的发展和演变。1956年和1958年湖北原林业厅和国家原林业部相继勘测之后，国家决定开发神农架。1962—1983年，是神农架粗放开发阶段。开山伐木，初衷是为国家经济发展贡献木材，尤其是在1970年神农架林区政府成立以后，林区每年完成10万立方米商品木材采伐任务。那段艰苦岁月，神农架儿女战天斗地，主要的生产任务就是修路和伐木。经过多年开发，神农架的森林覆盖率到1982年降至63%。

　　1984—1999年，是有限保护阶段。神农架国家自然保护区成立后，神农架的各类保护地陆续建立，有国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园等国家级保护地，还有世界人和生物圈保护区、世界地质公园、世界自然遗产、国际重要湿地等世界级保护地，对重要区域、重要动植物资源的保护得到加强，木头经济逐步向生态经济转轨。

　　2000—2012年，是探索转型、合理开发阶段。天然林保护工程实施，神农架全面禁伐，同时加大旅游开发、农林开发、水电开发、磷矿开发。据不完全统计，这期间神农架因生态保护而关闭的工矿、森工企业有110多家。

　　2012年之后，神农架进入绿色发展阶段。党的十八大将生态文明建设作为“五位一体”总体布局的重要内容，湖北省委确立神农架“彰显生态保护和绿色发展价值，建设世界著名生态旅游目的地”的战略定位，神农架林区进入科学保护、绿色发展、构建生态文明示范区的新阶段。2013年，党的十八届三中全会明确提出：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”2016年5月，国家发改委正式批复《湖北神农架国家公园体制试点区试点实施方案》。2016年11月，神农架国家公园管理局正式挂牌成立。2017年7月，《神农架国家公园总体规划》批准实施。2017年11月，《神农架国家公园保护条例》经湖北省人大常委会表决通过，2018年5月1日正式实施。《条例》规定，国家公园园区内禁止一切砍伐狩猎捕捞活动，禁止新建、改建、扩建矿产资源开发、水电等项目。有药不能挖，有猎不能狩，有树不能砍，有矿不能采……《条例》的出台，标志着神农架进入最严立法保护时代。

　　生态文明建设的有效制度设计。神农架是全球中纬度地区唯一一块保存完好的绿色宝地，众多珍稀、濒危野生动植物物种关键栖息地，是具有全球意义的生物物种“天然基因库”，有“华中之肾、华中之肺、华中水塔”的美誉。天赐的资源禀赋，让它成为我国首个集联合国教科文组织人和生物圈保护区、世界地质公园、世界自然遗产三项世界级认证于一身的地区，是国家公园体制试点的天然首选地。

　　神农架国家公园，位于神农架林区的西南部，地处秦巴山脉东端，是神农架地区生态系统最完整、核心资源集中分布的精华区，总面积1170平方公里，占神农架林区总面积的35.97%。按照“保护优先，协调发展；资源整合，统一管理；公众参与，公益共享；科学规划，分期实施”的原则，神农架国家公园分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区四个功能区。其中，严格保护区和生态保育区面积占93.3%，游憩展示区和传统利用区仅占6.7%，体现了保护第一的原则。

　　根据“国家战略，省级实施”的理念，为厘清各自权责，《神农架国家公园保护条例》规定，湖北省人民政府设立的神农架国家公园管理机构负责统一履行神农架国家公园内生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理等行政管理职责，其权力清单和责任清单由省人民政府制定；国家公园管理机构履行公园范围内资源环境综合执法职责，依法集中行使行政处罚权；国家公园管理机构依照国家有关规定统一履行公园内现有的各类自然保护地管理职责。

　　国家公园体制建立的重大意义。试点以来，湖北省人民政府组建国家公园管理局，参照园区的资源分布、山水格局、行政边界条件，以自然生态资源保护为主，整合重组了原有的世界级、国家级、省级11种类型的保护地，建立了“局机关—管理处—管护中心”三级管理体系，在保护生态系统完整性的前提下，对各类生态系统进行严格管护、精细化管理，对不同类型的管理区域，实行不同的管理措施和利用方式，科学编制了总体规划，实现国土空间山水林田湖草大保护、大科研、全监管，填补我国自然保护体系中严格保护与利用之间管理模式的空缺，基本解决各类保护地交叉重叠、管理碎片化问题，实现了“一个保护地、一个管理机构、一套班子”管理的目标。同时，联合毗邻的6个国家级自然保护区，率先成立了鄂西渝东毗邻保护地联盟，实现各保护地间联通联保联防。 

　　神农架国家公园管理局充分发挥管理优势，一是全面实施生态修复。生态廊道建设和自然资源确权登记工作基本结束，全面启动鸭子口至大界岭、大界岭至大九湖和大界岭至白磷岩全线生态修复工程。二是实现了国家公园范围内集镇垃圾污水全收集全处理。三是全面落实河湖长制，明确自然资源所有权人，逐步建立和完善河湖管理体系，解决了之前自然资源所有人和管理者不到位的问题。四是对园区范围内所有小水电按标准施行生态放水，并将监测和预警系统接入神农架国家公园信息中心，实时监测和预警。

　　禁伐禁猎后如何生活和致富，曾经是困扰林区广大百姓的棘手问题。国家公园在保护自然文化遗产原真性和完整性的前提下，通过科学分区管理和合理利用，积极探索国家公园保护、建设、管理的有效模式，对资源实行非消耗性和非损伤性利用，实现资源的有效保护和区域经济的持续协调发展，解决了保护和发展的难题，也为实现生态美、百姓富提供了制度保障。

　　神农架国家公园范围内有8000多户、2万多原居民。国家公园积极推广园区内居民以电代燃料工程，每户居民每年补贴3000元，用于减少对生产生活用柴的依赖。通过生态移民、精准扶贫、生态补偿、扶持产业发展等方式，引导居民发展生态旅游、生态林业、绿色农业，推进农业产业转型升级；对生态环境有影响的产业通过“关、停、并、转”实现转型，通过清洁农业、清洁生产补贴的方式，形成“一乡一镇一特点、一村一组一特色”的社区共建和发展模式，实现全民增收。 

　　2012年，为保护大九湖国家湿地公园，457户1800多名当地农民陆续迁到山下20公里外的坪阡古镇。国家公园体制试点后，大九湖湿地公园实施封闭管理，景区内停止一切住宿、餐饮服务，禁止私家车进入。这样一来，坪阡镇成为游客住宿、用餐、购物的首选地。搬迁农民通过农家乐实现了发家致富。

　　国家公园聘用700名当地农民作为生态公益管护员，让他们优先参与国家公园特许经营活动，努力提高农民收入，并为其购买兽灾补偿商业保险，让他们积极主动参与国家公园的保护。仅2018年，园区就投入保险资金109万元，对公园社区农户1.82万多亩农作物、8898箱蜜蜂，购买了野生动物侵食、自然灾害损害商业保险，不让农民因野猪拱地、黑熊偷蜜等情况而出现经济损失。神农架昔日的伐木人变成了守林人，他们过去“靠山吃山”，靠砍树木卖木材维持生计；现在“靠山吃山”，却是靠着山里优美的环境、天然的氧吧，发展生态旅游和有机农业，打造生态酒、富锶水、百花蜜、中草药、云雾茶等特色农林产业体系，致富路越走越宽广。 

　　生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者。神农架国家公园就是这样，走过历史的沧桑，沐浴着新时代的暖阳！（作者：那非丁，作者单位：求是杂志社总编室）