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东北虎豹国家公园体制试点以来总体进展顺利，在保护和恢复东北虎豹野生种群、实现人与自然和谐共生等方面先行先试、勇于创新。但随着试点建设的深入，各种问题浮出水面，如垂直管理体制与运行机制尚不顺畅、资金保障路径尚不明确、保护与发展存在矛盾等。本文通过剖析体制试点过程中面临的问题，提出“低成本化”的虎豹公园发展路径以及具体的对策与建议，为我国构建以国家公园为主体的自然保护地体系提供参考与实践经验。 ——编者按 东北虎豹国家公园体制试点面临的问题与发展路径研究 作者：陈雅如，韩俊魁，秦岭南，杨怀超 2016年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议，决定开展东北虎豹国家公园体制试点，并同步开展健全国家自然资源资产管理体制试点（以下简称“两项试点”），探索跨省级行政区域的重要自然资源资产由中央直接行使事权的实现形式。两年多来，两项试点总体进展顺利，组建了管理机构，构建了试点工作运行体系，提炼了各类国有自然资源资产所有者权利和职责，截止2018年11月，吉林、黑龙江两省政府已经把东北虎豹国家公园试点区内自然资源资产所有者职责，移交给东北虎豹国家公园管理局。中央直接行使事权的管理体制初步在东北虎豹国家公园落地。然而，随着国有林区、国有林场改革和全面停止天然林商业性采伐政策的深入，东北国有林区改革历史遗留问题浮出水面，推动建立“管理局——管理分局”垂直管理体系困难多阻力大，本文通过剖析体制试点过程中面临的问题，如垂直管理体制与运行机制尚不顺畅、资金保障路径尚不明确、保护与发展存在矛盾等，提出“低成本化”虎豹公园发展路径以及具体的对策建议。 一、东北虎豹国家公园两项试点进展概述 东北虎豹国家公园跨吉林、黑龙江两省，行政区划涉及吉林省延边朝鲜族自治州珲春、汪清和黑龙江省牡丹江市东宁、宁安、穆棱5个县（市），涉及两省7个森工林业局59个国有林场、地方11个国有林场和3个国有农场，规划总面积146.12万公顷（吉、黑两省分占71%和29%），共7万余人。试点区包含12个自然保护地，总面积55万余公顷，其中7个自然保护区、3个国家森林公园、1个国家湿地公园和1个国家级水产种质资源保护区。国有土地、集体土地面积分别为133.78万公顷、12.34万公顷，占总面积的91.6%、8.4%。 2016年12月，中央全面深化改革领导小组第三十次会议决定开展东北虎豹国家公园体制试点，并同步开展健全国家自然资源资产管理体制试点。2017年初，中办、国办联合印发了《东北虎豹国家公园体制试点方案》、《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》。2017年8月，东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局（东北虎豹国家公园管理局，以下简称“虎豹局”）成立，与国家林草局驻长春专员办合署办公、四块牌子、一套人马，随后成立了10个分局，其中吉林片区6个、黑龙江片区4个。这是我国第一个中央事权的国家公园和国有自然资源资产管理机构，东北虎豹国家公园范围内各类自然资源资产保护管理职责和国土空间用途管制职责由虎豹局统一行使。 虎豹局成立后，与吉、黑两省各级政府和相关部门建立了密切合作、齐抓共管、共商共建的协调机制，与各分局建立工作报告制度、督察制度等，签订虎豹保护责任状，开展野生动物保护与森林防火专项督查和林地清收专项行动，成立虎豹应急救护领导小组和专家组，建立应急救护机制，设置补饲点，救助野生动物。同时，加强国有自然资源资产的管理，梳理了全民所有自然资源资产所有者权利和职责清单，开展自然资源资产确权登记，组织10个分局对林业资源开展了4轮摸底调查，全面准确摸清了底数，建立了家底台账。两省国土部门也初步完成试点区重点国有林区自然资源调查，总面积116万公顷，其中吉林省80万公顷、黑龙江省36万公顷，占国有土地面积的86.7%。 目前，试点区自然生态系统原真性和完整性得到有效提升，有蹄类等野生动物数量稳步增长，野生东北虎豹种群稳定、活动范围不断扩大。经北京师范大学连续多年开展的调查监测显示，野生东北虎、东北豹数量已由1998年的4-6只和3-5只分别增加到27只和42只以上；并且多次在汪清、珲春监测发现雌虎豹带幼虎豹活动的信息，科学证实了野生东北虎豹在我国境内已形成稳定的繁殖种群（家域）。 二、两项试点过程中面临的问题 东北虎豹国家公园涉及吉、黑两省5个县（市）共7万多人口，并且涉及森工林业局、国有林场、国有农场，以及自然保护区、森林公园、湿地公园、水产种质资源保护区等不同类型的自然保护地，存在跨地区、跨部门以及多头共管的体制性问题，明晰责权利、移民搬迁、生态补偿、社区可持续发展等问题亟待解决。 （一）垂直管理体制与运行机制尚不顺畅 一是各级管理机构人员编制尚未明晰。按照挂牌后不增编制的要求，目前正式在编的工作人员只有20-30人，但随着各项工作的展开，部分工作已由借调人员和聘用人员完成，这部分人员的编制尚未明晰，对实际工作的推进、协调和对口承接有一定影响。从各分局层面看，各分局“有名无实”，只加挂了牌子，没有实质内容；各分局人财物仍归地方管理，人员分工频繁变动，存在方向不明、责任不清、人心不稳等问题；有的分局更是企业性质，与试点改革要求承担的行政管理职责不相适应。 二是日常管理、综合执法、经营监管等工作机制尚未落地。虎豹局虽然起草了公园管理制度（包括特许经营管理办法、科研科普活动管理办法、社会捐赠管理办法、生态管护员公益岗位管理办法等8项）、国有自然资源资产管理制度（包括调查、评估、监测、管护、有偿使用、档案管理等6项），但目前这些制度多停留在纸面。虽然吉、黑两省将公园涉及的各类自然资源资产所有者职责完成了划转移交，但虎豹局尚未取得法律授权，不能真正履行自然资源资产所有者管理职责，尚不具备统一的执法权，监测、管护、有偿使用等工作尚未提上议事日程。 三是总体规划尚未正式出台。总体规划方案出台迟缓，规划中涉及的功能分区、自然资源资产监管、科研监测、特许经营等内容也相应的未能明确，这将导致基层人心浮动，同时增加中央、虎豹局与地方各种利益团体的博弈成本。即使总体规划方案出台后，也需要密切关注虎豹公园管理局与周边自然资源资产管理者之间的关系，这样将有利于虎豹种群未来的稳定繁衍与扩散。 （二）资金保障路径尚不明确 一是资金投入渠道单一。试点期间，虎豹局各分局的经费主要来自于“天然林保护工程”的财政专项资金，但由于实施天保工程，森工企业经营性收入急剧下降，再加上地方社会经济转型发展与重点国有林区改革等原因，各分局账面上已存在不同程度的经费亏空，单靠“天保资金”缺口较大。并且，虎豹局目前尚未设立国家公园财政科目和专用账户。 二是资金使用投向不科学。试点期间，争取到的中央预算内投资，主要用于野外远程视频监控工程和配套基础设施建设。然而，推进两项试点的过程中，地方财政收入、区域经济发展、林农群众增收、脱贫攻坚等受到一定影响，地方财力难以负担生产经营活动退出、移民安置、野生动物肇事补偿等试点所需的补偿资金，所以资金投放方向也值得商榷。 三是社会资金的投入与管理问题。在虎豹公园试点之前，国际非政府组织在试点区内已有项目和资金投入。例如，世界自然基金会（WWF）从2009年7月开始就与汪清分局、东宁市分局、绥阳分局、珲春分局开展过东北虎保护示范项目的合作。虎豹局成立后，也与国际野生生物保护学会（WCS）、自然资源保护协会（NRDC）开展了合作项目。随着试点工作的深入，将有越来越多的公益慈善类社会组织、慈善信托、国际非政府组织、科研机构、志愿者组织和相关协会参与到虎豹公园的建设。如何承接好社会捐赠、合作项目、志愿服务，充分利用社会资源提高国家公园的建设水平，也是虎豹公园在管理框架和资金管理上需要考虑的问题。 （三）保护与发展存在矛盾 一是企业办社会的历史遗留问题亟待解决。由于试点区内社会经济水平较低，管理分局中的国有森工集团依然承担着本应由政府承担的公共服务职能。例如天桥岭管理分局除检察院、法院等移交地方外，由于地方政府财力不足，整体移交工作处于搁置状态、推进缓慢。另外，由于林场职工长期不城不农的政策定位，加之编制管理混乱，各国有林场普遍超编运转，试点范围内大量林场经济困难，林场基层职工大多只解决了养老保险和医疗保险问题，其他国家规定的福利待遇无从谈起。 二是集体林地所有权和经营权混杂交错。虎豹公园试点范围内集体土地面积12.34万公顷，占总面积的8.4%。集体林地与国有林地间杂，并存在联营林、委托林、股份林、集体林等四种历史遗留的复杂林业用地形式。此外，还有面积不等且散状分布的集体农田，这些农田1986年前就已开垦，此后由于政策执行过程中宽严不一，农田、集体林、划拨林、国家重点公益林犬牙交错。集体土地的生产经营权与国家公园的保护目标容易产生冲突，如宅基地上的建设权、集体林的采伐权、林下经营权、集体耕地上的种植权等。因此，集体土地的用途管制也是两项试点过程中面临的重要问题。 三是生态移民与生计转型问题。虎豹公园试点区内的居民主要分两类，林场职工及其家属、乡镇和村屯中的原住民，这两类人群的收入高度依赖林下经济。同时，试点区内的村屯，长期处于人口净流出状态，人口规模不断萎缩，空心化现象日益明显。此外，还有少数对国防具有重要意义的边境村屯。试点以来，建设项目使用林地、林木采伐审批全部暂停，停止一切森林经营活动。村屯附近虎豹等野生动物的活动明显增加，老虎吃牛，野猪、狍子、鹿吃庄稼等事件频发，野生动物肇事补偿得不到落实。林业职工工资停发、原住民生活质量下降等问题导致了对建立国家公园存在消极看法。因此，需要统筹兼顾生态保护和地方发展。 三、“低成本化”的虎豹公园发展路径 东北虎豹国家公园的建设要坚持以东北虎豹保护为核心的生态功能定位，不仅要对东北虎豹栖息地及潜在栖息地进行整体保护和系统修复，同时还要妥善安排原住居民的生产生活。然而，吉林和黑龙江近年来经济发展缓慢，地方财政支持能力弱，虎豹局在实施两项试点的改革过程中，无法避免的要背负起沉重的历史包袱，因此，寻求“低成本化”的发展路径是建设虎豹公园的必然选择。“低成本化”发展路径不仅是经济学层面的成本最小化，而是融合了经济学、生态学、动物学、人类学等多学科的系统思维，指最大化降低前期投入以及建设中、后期运行过程中的成本与损耗，达到以较低的成本发挥系统性长期稳定发展的目的。实现“低成本化”发展需要遵循以下原则。 （一）生态系统的整体保护优先于单个物种 东北虎豹是生物多样性保护的旗舰物种，位于森林生态系统食物链顶端。东北虎豹曾在我国东北地区广泛分布，但由于历史上过度森林砍伐、开矿采矿、放牧和无序发展林下经济等活动，导致其栖息地被人为压缩、分割，食物链断裂，种群稳定繁衍受到严重影响，种群数量急剧下降。因此，应以综合生态系统管理为基本原理，按照东北虎豹的分布格局、活动规律和扩散趋势，通过加强对温带针阔混交林生态系统完整性、原真性的保护，增强虎豹栖息地的适宜性和连通性，保证食物链的环环相扣层层传递，这样才能有效保障东北虎豹种群的稳定繁育。 （二）以时间换空间妥善处理人虎关系 东北虎豹保护与人的生存发展在资源要素利用方面矛盾突出，东北虎豹捕食也经常伤害人畜，要实现人虎和谐共生，应以分级管控为原理，合理划定功能分区，实行差别化保护。妥善处理人虎关系，不宜采取大规模生态移民，鉴于试点区域内基层林场和村屯人口不断外流、居民点规模连年萎缩的现状，应以时间换空间为原则，逐步实施生态移民搬迁，并且通过发展绿色产业，扶持替代生计，使其搬得出、稳得住、不回流、能致富。 （三）自上到下和自下到上相结合 以政府投入为主，积极引导社会公众特别是原住居民参与保护、建设与管理，以“自上而下、自下而上、上下结合”为原则，形成全社会共建共管新模式。提高社会各界在总体规划、资金管理与使用、制度建设等公共政策制定方面的公众参与度。建立社会合作和监督机制，完善社会投资捐赠制度，建立健全志愿者服务机制，形成社会广泛参与、群众主动保护、各方积极投入的良好氛围。 四、推动两项试点的对策与建议 在两项试点推进过程中要把握好以下关系的平衡：垂直管理机构与地方政府间的责权划分、虎豹保护与原住民生产生活、自然资源资产所有权统一行使与集体所有土地用途管制、虎豹保护与生态体验环境教育等。 （一）管理体制与运行机制方面 一是尽快明确垂直管理机构事权，实现责权利相当。厘清虎豹局和10个分局履行国家公园自然资源管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传教育等职责，尽快建立与国家林草局相关司局和直属单位、两省各有关管理部门、市（州）政府及其各部门的有关工作机制，使日常管理工作能够上下衔接。同时，给叠床架屋的组织机构“消肿”，整合归并公园范围内相关林业局及其他相关保护地管理机构。 二是向社会要“人”解决编制限制。设立国有林区、国有林场改革、厂矿有序退出、生态体验规划、公众环境教育、森林可持续经营、国际交流与合作等专项委员会，利用社会力量提高专业决策；向科研院所、企业、社会组织等购买服务，面对困难职工和原住民购买公益岗位服务。公益岗位优先安排国有林区林场改革分流职工和退耕还林农民、建档立卡贫困人口，经过培训后可从事生态体验、环境教育服务以及生态保护工程劳务、生态监测等工作；吸引志愿者参与虎豹公园服务工作，建立健全志愿服务机制和社会监督机制。 三是推动管理条例和各项制度、规范标准的出台与落地。推动加快制定东北虎豹国家公园管理条例和具体实施细则，使各项工作有法可依、有章可循；研究制定国家公园特许经营等配套的地方性法规，并做好法律法规的衔接工作。完善已起草的各项公园管理制度、国有自然资源资产管理制度，并尽快施行。此外，虎豹局还应该在充分调研的基础上，加快出台生态系统保护、修复治理、生态监测、游憩体验、工程建设、公园管理及社区发展等技术规范和标准。 四是加强监测研究与宣传教育。试点期间，可设立虎豹科研监测和救助中心，统筹安排科研监测工作。以统计调查数据为基础，建立动态实时更新的自然资源资产数据库、官方野生动物数据库等，收集东北虎豹生存繁衍相关信息。同时，监测人类活动与东北虎豹种群繁衍之间的关系，开展虎豹与人活动相关的经济社会政策和社区发展研究。借助官网、新媒体等工具，利用“全球老虎日”引导舆论，开展以虎豹等动植物保护为主题的环境教育活动，加快建设生态体验及环境教育基地，设置生态保护教育警示标示，吸收原住居民参与国家公园的宣传教育。 （二）资金保障长效机制方面 一是中央财政加大支持力度，探索多渠道投融资模式。按照中央事权由中央政府出资保障的原则，设立国家公园中央预算内投资专项和中央财政专项资金，整合生态保护资金，加大重点生态功能区转移支付力度。除了争取中央财政资金，还可通过国家公园产品品牌增值体系，围绕绿色食品深加工、生态康养体验等新型绿色产业，将资源环境优势转化为产品品质优势，通过品牌增值实现“绿水青山就是金山银山”。围绕公园基础设施建设、新型产业发展、公园入口、虎豹文化特色小镇建设等项目，以低息贷款、入股分红等多种形式吸引企业和个人资金。 二是加快设立国家公园专用账户和财政科目。对国家公园实行收支两条线管理，整合设立更加可行的财政科目。可借鉴美国国家公园的预算科目，包括资源管理费、运营游客服务费、公园支持费、设备运营和维护费、行政开支、自然项目费、文化项目费、公园国际事务、遗产伙伴项目费、特别项目费、建设项目管理和运营费、公园特许经营费、公园建筑租赁和维护基金等。 三是完善社会捐赠制度。目前，国内社会捐赠和志愿服务处于活跃期和上升期。东北地区的慈善捐赠和社会组织有很大的发展空间。成立虎豹保护基金会，面向社会募集资金，允许大额捐赠的企业和个人冠名设立专项基金，成立国家公园基金委员会，对社会捐赠资金实行统一规范管理。鼓励志愿者组织、学会等科研机构自筹资金、自投人力，有序参与虎豹保护和生态建设。 （三）生态保护与可持续发展方面 一是加快国有森工的社会职能移交地方政府。地方政府应切实承担起试点区域内的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责。在公园试点区域及周边地方，探索建立横向生态补偿机制。通过中央财政、省财政以及森工总局分摊解决基层林场职工的拖欠工资、养老保险金等费用。以两项试点工作为目标，实现森工企业转型，提升管理和保护工作的专业性，提高企业效率。除了吸收合格的职工和原住民从事生态保护、环境教育、生态监测等工作外，还要做好培训和就业引导工作。 二是在核心保护区外建立中心林场。通过合同到期自动终止以及回购、产权置换等方式逐步收回联营林、委托林、股份林等国有林地的经营权；采取征收、置换、租赁、补偿、签订地役权等方式，对集体林地进行流转、整合，统一管理，减少碎片化；在符合虎豹种群繁衍和公园生态保护的前提下，规范集体林的抚育经营、间伐活动；根据试点区域不同的功能定位，禁止或逐步取消林下经营。给经营者带来的损失，可适当予以补偿，建立健全生态保护补偿机制。 三是建立矿业权逐步退出机制。为保护厂矿所有者的合法权益、地方政府的经济利益，尤其给工矿职工以较充分的生计转型时间，可分类予以解决：对于采矿权合同到期的或对环境影响较大的工矿，应无条件退出试点区域；对环境影响不大的工矿，可通过抬高勘查开发活动的环境门槛，例如高额环境税等，逐步取消其采矿活动，或通过适当补偿的方式一次性回收采矿权。并且，不论工矿企业以何种方式退出，都必须承担矿区范围内生态恢复的义务。为避免利益输送，由虎豹局牵头设立矿业权退出机制专家委员会，地方政府等利益相关者不能参与专家委员会，由专家集中论证各工况企业的退出方式、退出时间等。 四是生态移民与生计升级转型。把分散的原住民居住点就近相对集中起来，发展绿色产业，把集体承包土地进行分类管理。鼓励支持当地居民在国家公园的生态体验区及周边以投资入股、合作、劳务等形式从事家庭旅馆、农家乐、森林人家、森林体验和林特产品开发等经营活动[15]。依靠自然外流，加之镇域安全保障区的产业吸引，充分调动政府、市场、集体、个人等的积极性。进一步完善《东北虎豹国家公园经营性项目特许经营管理办法》，并抓紧制定国家公园特许经营管理地方性法规，规范经营内容和项目，统一管理特许经营活动，并行环境影响评价、合法合规监管等。 综上所述，应以东北虎豹国家公园两项试点为契机，在保护自然生态系统原真性、完整性的同时，真正实现自然资源资本“国家所有、全民共享、世代传承”的目标，同时打造高端名片、振兴东北，转变经济增长方式和生计迭代转型，实现人与自然和谐共生。在两项试点的推进过程中，体制是核心，机制和资金是抓手，社区发展是基础，并且要提高创新的主动性，加强政策决策的科学性与时效性。 文章原载于《环境保护》2019年第14期 作者：陈雅如（国家林业和草原局经济发展研究中心工程师） 韩俊魁（北京师范大学副教授） 秦岭南（北京联合大学副教授） 杨怀超（中央财经大学助理研究员） |
