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建立符合中国国情的国家公园治理体系 宋 瑞 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“建立国家公园体制”。这是新时期对自然资源保护和利用做出的新的战略部署，意味着原有管理体系的革新和既有利益格局的调整，需要在厘定概念、总结经验、分析国情的基础上，理清思路，系统部署。 一、国家公园的概念界定与国际经验 （一）国家公园 作为一种理念 ，国家公园（ National Park ）最早由美国艺术家乔治 · 卡特林于 1832 年提出，其设想是 “政府通过一些保护政策设立一个大公园……所有一切都处于原生状态，体现自然之美”。作为管理实践，世界上首个国家公园——美国黄石国家公园于1872年建成，因其在保护自然资源环境和满足公众游览需求之间实现了良好平衡而为世界各国所效仿。迄今，全球已有100多个国家和地区建成3000多个国家公园。 关于什么是国家公园，各国政府、各类机构、各方学者做出了各种界定。联合国永久观察员——世界自然保护联盟 （ IUCN ）提出的定义最广为认可，即“国家公园是一国政府对某些具有独特代表性的自然环境区划出一定范围而建立的公园，属国家所有并由国家直接管辖，其目的是保护自然生态系统和自然地貌的原始状态，同时供科学研究、科普教育和公众游乐、了解和欣赏大自然神奇景观之用”。按照 IUCN 的体系，保护区分为六类，其中国家公园属于第二类。历经百余年发展，目前国家公园已不仅是兼具“自然保护”和“公民游憩”功能的物质载体，更是基于可持续发展理念之下的一整套治理体系。 （二）国家公园体系 以国家公园为标志，各国根据本国国情建立了完善的遗产保护地体系。以美国为例，该国拥有“世界上最复杂、最精心设计、数量和规模最大的国家公园体系”，包括了 21 种不同类型：国家公园、国家纪念馆 / 碑 / 物、国家古迹地、国家保护区、国家历史公园、国家游憩区、国家景观大道、国家海岸保护区、国家军事公园等。上述载体均由国家公园管理局统一负责。 （三）国家公园的治理理念：两大分野 尽管全球很多国家都设立了国家公园，但其治理理念和管理方式不尽相同。依其理念的不同，大致可划分为福利主义和新自由主义两大派别。 福利主义派的核心思想是：休闲、游憩是公民权利的一部分；国家应确保所有人拥有平等的机会享受休闲、游憩；国家公园是政府向市民提供公共休闲、游憩服务的重要载体。二战后这一思想在发达国家得到普及。尽管部分国家（如英国）也受到新自由主义游憩观的影响，但总体而言，多数发达国家的国家公园建设、管理均基于福利主义理念展开，并以法律框架和中央财政作为重要支撑，保障其公益性导向。新自由主义派的核心观点是：休闲、游憩是一种消费者权益；应通过多样化、市场化的供给满足有消费能力者的休闲、游憩需求；国家公园是当地经济发展的重要支柱。这一做法多为发展中国家（如尼泊尔、印度、印度尼西亚等）所采用。 （四）发达国家的国家公园：三种模式 就国家公园的管理模式而言，发达国家存在以下异同点。 第一，核心理念相同 。不管采取哪种模式，发达国家的国家公园从建立、管理、运营到服务，都始终围绕同一个核心理念展开，即保护自然资源的永续利用并为人们提供公平的游憩机会。换言之，保护性和公益性是国家公园的两条核心准则。 第二，法律体系完备 。 除国家公园基本大法外，各国还建立了多项法律规章。以美国为例，其国家公园法律体系涉及纵向立法和横向立法，其中纵向立法分为核心立法、类型立法、管理立法和区域性立法，横向立法则包括国家层面制定的资源管理、环境保护、公共社会关系等方面立法。仅在联邦层面，就有 24 部法律、 62 种规则、标准和执行命令确保国家公园体系的运行。同时美国还对每个公园单位实行“一园一法”。 第三， 统一部门管理 。发达国家的国家公园大多采取统一部门负责制。据统计，约有 81% 的国家公园由环境或与农业、旅游、自然资源、森林和野生生物管理相关的大部 / 委主管。在美国是内政部下属的国家公园管理局，在澳大利亚是联邦政府环境保护部，在日本则由环境厅全面负责。 第四，管理模式各异 。主要有三种：一是以美国、挪威等为代表的中央集权型，实行自上而下的垂直管理，并辅以其他部门的合作和民间机构的协助。二是以德国和澳大利亚为代表的地方自治型，中央政府负责立法、政策发布等，国家公园的建立和管理等具体事务则由地方政府（一般是州政府）负责，既无中间层次，也不涉及下级地方政府。三是以日本、加拿大、英国等为代表的综合管理型。既有中央政府部门的参与，地方政府又有一定的自主权，且私营和民间机构参与其中。例如日本既有中央政府管理的国立公园，也有中央政府指定设立但由各地方之都道府县政府管理的国定公园。 以上三种模式的形成，多与其土地所有制、立法体系、原住民参与机制以及国家公园发展沿革等密切相关。值得一提的是，不管是哪种模式，各国国家公园都是 “一园一主”、“一地一牌”，基本不存在多头管理问题。 第五，财政支持，低价门票 。发达国家国家公园经费主要来自中央或地方政府，其余通过特许经营权拍卖、社会捐赠、志愿者等方式筹集。以美国为例，国家公园建设运行经费纳入联邦政府财政经常性预算，虽然近些年来社会捐赠资金增多，但联邦政府财政拨款仍占 70% 左右（ 2014 财年美国联邦政府为国家公园体系拨款 26.36 亿美元）。大部分国家公园实行低门票。例如美国国家公园门票价格从 1 美元到 25 美元不等，不少还免费开放。即使是住宿、宿营地等商业服务，政府也对其收费范围有所限制。 第六，特许经营制 。目前多数国家的国家公园管理者都不直接参与经营活动，而是通过公开招标方式对提供与消耗性地利用核心资源无关的后勤服务（如餐饮、住宿及旅游纪念品等）实行特许经营，并收取特许经营税（费）。例如美国国家公园管理机构一般提取特许经营项目利润的 7% 或经营收入的 3% 左右。 二、我国自然旅游资源管理体系与国家公园治理体系的差异 （一）中国大陆至今没有事实上的国家公园 在我国，国家公园的提法始于20世纪80年代。自此至今，学界讨论始终不断，相关部门也进行了局部试点，但客观地讲，目前我国大陆尚无真正意义上的国家公园。 我国于 1956 年建立了第一个自然保护区， 1988 年国务院确立了综合管理与分类管理相结合的自然保护区管理体制，此后环保部门、建设部门、林业部门、国土资源管理部门、水利部门等逐步、分别建立起了以自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区等为载体的保护地体系。同时旅游部门也通过设立 A 级景区等方式对上述载体的旅游开发、经营、服务进行引导。 尽管原建设部在 1980 年代末就将中国的国家级风景名胜区译作 China National Park ，但就法律规定和现实情况而言，风景名胜区并非真正意义上的国家公园。 2008 年国家林业局同意将云南省作为国家公园建设试点省份（早在 2006 年云南省便通过地方立法建立了香格里拉普达措国家公园），同年，国家环保部和国家旅游局确定黑龙江省伊春市汤旺河作为国家公园试点，并为其授牌。以上试点，虽都冠以“国家公园”之名，但在基本理念、运行体制等方面并未有根本性变革，基本属于新瓶装旧酒。 （二）现有管理体系与国家公园治理体系存在较大差异 与国外通行的国家公园治理体系相比，我国现有自然旅游资源管理体系呈现如下明显特征。 第一，“条块分割”，属地管理，“一地多牌” 。与多数国家国家公园管理责任主体一元化的做法不同，我国自然旅游资源管理体系呈现“条块分割”、属地管理、“一地多牌”的特点。就“条”而言，在国家层面，国家环保部、住房与城乡建设部、国家林业局、国土资源部、国家水利部等分别设立了国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家级矿山公园和国家水利风景区等七大类别，名称各异，侧重不同，标准不一，政策有别。就“块”而言，我国自然旅游资源管理实行属地管理，由地方政府代表国家行使管理权，省、市（州）甚至县镇各级地方政府分别拥有不同的行政管理权，职责交叉，层次重叠。为了满足不同部门的要求，现实中不少地方都是“一地多牌”。例如九寨沟既是国家级自然保护区，也是国家级风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园（同时还是世界自然遗产）。“条块分割”的体制固然有其历史合理性，但确实给自然旅游资源保护和利用带来了不少矛盾和问题。其最终结果是把自然旅游资源地变成了部门利益和地方利益博弈的角斗场，导致保护性和公益性两大核心功能大大降低甚至部分丧失。 第二，部门规章，缺乏统一，执行不力 。虽然《环境保护法》、《环境影响评价法》、《土地管理法》、《森林法》等法律涉及自然旅游资源保护和利用的部分内容，但并非专门针对该问题制定。《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等行政法规以及《风景名胜规划规》、《森林公园总体设计规范》等部门规章虽然针对性较强，但立法层次低，制定背景、治理理念和侧重点也各不相同，涉及范围相互交叉又不完全相同，在环境理念、投入机制、经费使用、经营权转让等方面缺乏统一、明确规定。即使是规定相对明确的风景名胜区体系，在某些方面也存在执行不力的问题。 第三，管经一体，政企不分，两权粘连 。 世界上多数国家公园都实行特许经营制，由特许经营者负责商业性服务并缴纳相关税费，而国家公园管理机构与经营企业并无直接经济关系。而我国大部分自然旅游资源地（包括试点的普达措国家公园在内）传统上都是“管经一体”，景区管理局既负责景区的保护、规划与建设，又负责景区的旅游经营与服务。近年来虽然做了一定程度的分离，但依然存在政企依附、事企缠绕、两权粘连、分离不彻底的问题。 第四，自收自支，经济导向，高价门票 。与世界多数国家主要由财政拨款负担国家公园资源保护和日常运营经费的做法不同，我国自然旅游资源管理部门多为自收自支的事业单位。中央财政给自然保护区拨付的保护经费极为有限，对国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等基本上是“只给帽子，不给票子”。属地化的管理体制，加上中央财政支持的不足，使得自然资源地往往成为地方财政的来源（在西部某些地区，甚至是主要来源）。在以经济性而非保护性、公益性为核心导向、自然资源保护和社区发展等不仅得不到财政资金“输血”反而要被“抽血”的背景下，景区收取高额门票就成为自然而然的选择。 三、关于建立中国国家公园治理体系的若干建议 十八大三中全会做出“建立国家公园体制”的决定之后，相关部门和地方积极响应，纷纷在各自体系内进行推动。需要注意的是，作为国家战略，国家公园建设关系重大，涉及面广，问题复杂，应在鼓励地方和部门积极性的同时，做好全局性、战略性的顶层设计和系统安排。 （一） 明确四个核心问题 在中国建设国家公园，需要考虑具体国情，其中人口规模巨大、财政分权制、经济发展不平衡以及土地国有和农村集体所有制是四个最值得考虑的因素。应该在考虑上述国情的前提下，明确设立国家公园的主旨、背景、导向等深层问题，并在制度做出系统安排，辅之以技术层面的保障。 第一，设立目标：明确公益导向，去除经济导向 。其依据有三：国家公园的基本理念就是为了公益——保护自然和文化生态，同时满足人们的旅游休闲需求，否则便不能称之为国家公园；目前我国正在推进公共服务体系建设、基本公共服务均等化，国家公园能够也应该成为一个重要载体；就中央财政和地方财政收入状况而言，政府也已经具备承担建立和管理国家公园职责的经济能力。 第二，划分依据：强调功能分类，淡化资源分类 。我国现有自然旅游资源主要依照资源类型（如森林、湖泊、湿地、水体与水利工程等）进行分类、分部门管理。这种管理体制有其合理性，但其不足之处也已充分显现。从国家公园建设的角度而言，应该遵循主体功能区（禁止开发、限制开发、重点开发、优化开发）的思路，按照目标功能而非资源类别对自然资源地进行分类，并将国家公园列为其中一种特定类型，其主体功能就是保护自然资源并满足人们的需求，而不管其资源类别是森林、山地，还是湿地、沙漠。 第三，管理体制：从多头管理转向统一管理，从属地管理转向综合管理 。就部门归属而言，应该改变现有多部门交叉管理的状况，按照一定标准遴选出一定数量的国家公园，专门成立国家公园管理局，由其单独进行统一管理，同时保持原有风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园等体系不变。就中央与地方的职责划分而言，可以考虑对大部分国家公园实行中央垂直管理，少部分条件许可的地方实行中央认定并委托地方管理，但仅限于省一级政府，不允许再下沉。 第四，资金保障：从自收自支转向财政全额拨款 。对于明确是国家公园的，其经费必须纳入财政预算，由财政全额拨款。其中垂直管理的，由中央财政全额拨款，中央认定并委托地方管理的，由中央财政和省级财政按一定比例分别拨款。对所有国家公园实行低价门票制度。对国家公园内的经营性项目或非保护性的设施、服务，按照公开招标方式分别实施特许经营和政府采购。建立旅游收益、财政拨款的监管制度，由审计部门定期进行审计，并向社会公布。针对可能出现的游客激增问题，采取预约进入、容量控制等方式。 （二） 做好三个方面准备 第一，引导全社会从行使国家责任、维护国家资产、体现国家利益的高度认识国家公园建设 。国家公园的建立，不是简单的管理体制调整，更不是部门利益之争，而是在新的历史条件下，体现国家对保护自然资源环境、促进民生福祉的责任担当，体现国家对维护、持有、管理国家专属资产的国家意志，体现促进当代和后代长久发展的国家利益。 第二，就国家公园治理体系建设问题进行系统研究 。建议由国家发改委牵头，召集生态保护、公共管理、社会发展、财政、规划、旅游等各个领域的专家，对如何建立符合中国国情的国家公园治理体系进行系统研究，明确国家公园的管理体制、土地管理、区划分类、准入与退出、规划制定、资金筹措运行、社区参与、公众监督等各方面问题。 第三，在系统研究的基础上制定国家公园发展专项规划 。由国家发改委牵头，联合相关部门，制定国家公园建设专项规划，并按照审慎、渐进的原则在全国进行试点，分批逐步推进。 此文写于 2014 年9月，部分内容刊于《2014-2015年中国旅游发展分析与预测》，社科文献出版社。 作者：宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任、中国社会科学院财经战略研究院研究员 |
